杭州蕭山機場冷鏈物流公司 冷藏產品 冷凍產品

河南大學法學院 婁丙錄 孫 宇

　　作為食品領域的新興業態，多環節、長鏈條、化特征決定了冷鏈食品安全風險相較于一般食品更具復雜性與特殊性。而制度設計層面基礎立法的缺陷和配套法規的滯后，監管層面監管體制、監管主體以及監管方式存在的問題也給有效防范冷鏈食品安全風險帶來了困難。針對我國冷鏈食品法律監管實踐存在的問題，只有立法者、執法者以及市場主體共同參與冷鏈食品安全風險治理，完善冷鏈食品相關立法，優化冷鏈食品安全執法，構建覆蓋冷鏈食品產、運、銷全流程的法律監管體系，才能使“冷鏈”成為“安全鏈”，以保障消費者“舌尖上的安全”。

行業“野蠻生長”副作用顯現

　　近10年來，作為全球大的消費市場，伴隨著我國物流產業的蓬勃發展和消費者從“吃得飽”到“吃得好”理念的轉變，站在“互聯網+”時代端口的冷鏈食品充分滿足了消費者差異化、多樣化的食品需要，我國冷鏈食品的需求端不斷膨脹，冷鏈食品行業發展迅速。

　　但是冷鏈食品行業在“野蠻生長”的同時，其副作用也隨之顯現。一方面，冷鏈食品從產地走向消費者的餐桌，要經歷原產地—初預冷—冷庫—冷藏運輸—批發站點冷庫—零售商場冷柜—消費者冰箱的漫長“旅程”。然而，由于我國食品冷鏈配套設施還不完善，食品冷鏈綜合運營成本居高不下，因此部分冷鏈食品的溫度監測與控制在這一漫長過程中都處于缺失狀態，許多所謂的冷鏈食品難以做到從生產到銷售的全過程低溫覆蓋，只是“偽冷鏈”。

　　另一方面，由于冷鏈食品涉及交通運輸、海關進口、食品生產與銷售以及冷藏冷凍技術等多方面、多環節問題，冷鏈食品行業在快速發展的同時其監管卻相對滯后，出現了一些監管盲區。比如在2015年曝出的“僵尸肉”事件，該案中一些走私的冷鏈凍肉“肉齡”長達三四十年，總重量超過10萬噸，數年來該犯罪團伙涉及的走私凍品貨值超過30億元人民幣。而在此次物流肺炎疫情中，自2020年7月初廈門、大連海關先后從進口冷鏈食品的外包裝上檢測出物流肺炎病毒以來，全國各地也密集報告了數十起冷鏈食品核酸檢測陽性的案例。

　　在國內疫情已經得到控制而國外疫情形勢依然十分嚴峻的情況下，對進口冷鏈食品的巨大需求給各級、各環節冷鏈食品檢疫部門造成了巨大的監管壓力。在這種壓力下，我國冷鏈食品安全監管體系暴露出了各種漏洞，冷鏈食品安全事件接連發生，甚至出現了受污染的進口冷鏈食品在數個地市間流通月余后才被檢出的案例。

　　隨著研究人員從冷鏈食品上分離出活體物流肺炎病毒，現實中發生了多起由于接觸受污染冷鏈食品而感染物流肺炎病毒的案例，物流肺炎疫情經由冷鏈食品“物傳人”的風險被證實，冷鏈食品安全風險鏈條不斷延伸甚至跨越國界的態勢愈加顯著。因此，在這種背景下，如何運用法律保障冷鏈食品安全、治理冷鏈食品安全風險已成為關系到公眾健康、疫情防控乃至國家食品安全體系建設的重要課題。

系統化檢視行業法律監管意義重大

　　現階段，我國冷鏈食品的發展已步入快車道，與此同時，冷鏈食品安全問題頻頻發生。因此，對目前整個冷鏈食品行業的法律監管進行系統化的檢視與考察，從立法與執法的維度切入，挖掘出問題背后的監管痛點和難點就具有十分重要的意義。

　　立法層面

　　法治無論如何都是維護食品安全不可或缺的、基本的方式和策略。但在許多新型的、混合的行業，作為多種產業和行業的結合體，它們要么缺乏法律制度的規范，存在法律漏洞，要么相關法律不能協調配套得到有效的施行。而這種問題在冷鏈食品監管領域表現得尤為突出。

　　從食品安全基礎立法來看，作為我國食品安全監管法律體系核心的食品安全法自身就存在一些漏洞與不足。以基礎概念的闡述為例，食品安全法百五十條將“食品”定義為：各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。而這一完全照搬已廢止的食品衛生法第五十四條的規定，對“食品”的定義范圍明顯過窄。以《食品工業基本術語》為參考，其在第2.1條款對食品的定義是：可供人類食用或飲用的物質，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括煙草或只作藥品用的物質。所以從兩者的對比可以看出，食品安全法對食品范疇的界定顯然遺漏了半成品類食品。而實際上，在冷鏈食品的種類構成中，半成品類食品又恰恰占比極大。因此，如果從嚴格的文義解釋角度來看，半成品冷鏈食品就不屬于食品安全法中所定義的“食品”，對此類冷鏈食品的監管就沒有正當、充分的法律依據。

　　同時，從法條的設計來看，在冷鏈食品業快速發展的當下，食品安全法卻沒有對冷鏈食品作出明確具體的規定，在有關冷鏈食品法律監管的措施等方面存在著嚴重的缺失。食品安全法僅在第五十六條規定了“餐飲服務提供者應當……定期清洗、校驗保溫設施及冷藏、冷凍設施”，而這一條款雖然涉及部分實質上屬于冷鏈食品安全監管的問題，但也只是蜻蜓點水般一帶而過。對食品銷售者這一冷鏈末端主體的這種概括性規定顯然無法對整個食品冷鏈進行全流程與全覆蓋監管。

　　除了食品安全基本立法的自身缺陷，目前我國關于冷鏈食品的配套法律法規也不盡完善。我國關于冷鏈食品的各級立法總體數量較少、位階較低，各種標準的制定十分混亂。在我國現行法律法規體系中，有關食品的質量安全標準超過了3000條，但實際上與食品物流與流通環節有關的規范僅有100多條。具體到冷鏈食品行業，目前國家層面雖然出臺了包括《冷鏈物流分類與基本要求》《食品冷鏈物流追溯管理要求》等相關規范性文件，但由于這些規范性文件普遍效力較低，其推薦性、倡導性功能強，約束力和強制力卻很弱。

　　在缺乏國家層面統一立法的情況下，一些地方尤其是部分一線城市率先試點地方性冷鏈標準化工作，構建地方標準對冷鏈食品的發展進行規范。但由于區域經濟差異導致的冷鏈行業發展不均衡，這些地方立法與標準多集中在東部發達地區，地區分割現象也十分嚴重。這也就導致了雖然目前我國冷鏈食品標準（包括國標、行標、地標）多達200余項，但這些標準參差不齊、差異巨大、效力懸殊，終造成了行業內部標準與政府監管標準交互錯亂、國家標準與地區標準交叉矛盾的尷尬局面，無形中增加了冷鏈食品監管的統籌難度。

　　執法層面

　　法律制度供給雖然是冷鏈食品安全監管的基礎，但是立法的缺失與不足只是冷鏈食品監管漏洞出現的充分條件而絕非必要條件。在執法層面，冷鏈食品安全監管實踐中存在的種種問題也值得關注與反思。

　　一是監管體制桎梏。實際上，冷鏈食品市場上出現的種種問題，很大程度上都與現行的行政體制和監管方向有關。目前雖然在中央層面進行的大部制改革將食品安全監管職能由國家市場監管總局負責，在中央層面一定程度上消除了所謂的“九龍治水”現象。但在對冷鏈食品的地方監管中，食品冷鏈長流程、多環節特點造成了冷鏈食品監管多頭執法現象依然突出，在立法落實不到位情況下冷鏈食品監管體制仍較為混亂。

　　冷鏈食品不同于傳統食品，其監管部門除了傳統的市場監管部門外還包括海關檢疫部門、交通物流管理部門等。實際上，這種對冷鏈食品的多頭監管體制存在明顯的缺陷。正如世界衛生組織和世界糧農組織在聯合發布的《確保食品安全和質量：加強國家食品控制體系導則》一文所揭示的，在大多數國家，食品的控制、監管責任都由不同的部門和機構分擔。雖然表面上看來這些機構的作用和責任是截然不同的，但通過對食品實際管理活動的考察可以發現，重復卻又支離破碎的監管以及缺乏配合與協調的食品安全執法是一種普遍現象。

　　從我國的冷鏈食品監管實踐來看，各監管部門在加工生產、運輸流轉以及流通消費各個環節的監管工作權力界定不清、職責交叉、監管缺位的現象也十分突出。比如對于進口冷鏈食品而言，根據食品安全法規定，進口食品經過海關檢驗檢疫合格進入后由各級市場監督部門進行監管。但由于監管主體間協作機制不健全、信息共享機制缺失，這種監管部門的轉移常常會造成監管脫節，給進口冷鏈食品安全帶來極大的風險隱患。

　　二是監管主體單一。總結我國近年來尤其是疫情中發生的若干冷鏈食品安全事件，從微觀的個體的層面來看，一些行政機關濫用職權或者失職、瀆職等情況的存在確實是引發某些冷鏈食品安全事件的直接原因。但從冷鏈食品安全監管整體現狀來分析，導致冷鏈食品安全事件多發的根本原因還是現階段我國對冷鏈食品有限的監管能力和資源與冷鏈食品內生的復雜安全風險之間的矛盾還沒有得到很好的解決。雖然食品安全監管是政府的基本職責，但冷鏈食品安全治理是一個非常復雜的系統，獨木難支，僅僅依靠行政監管部門的行政執法力量是難以為繼的。

　　因此，要做到對冷鏈食品的有效監管和全面監管，需要構建多層次的協同治理體系，發揮從個體到社群、從行業到政府的多元共治的作用。但目前來看，我國對于冷鏈食品的安全監管主體十分單一，除了政府職能部門之外，行業協會、社會組織以及普通消費者在冷鏈食品安全治理過程中的參與度仍比較低。而作為具有較強性的行業，在冷鏈食品行業監管過程中政府如果缺乏與相關食品企業、物流企業以及冷藏冷庫企業之間的有效溝通，在會使監管工作缺少活力的同時，也必然會導致食品監管部門與冷鏈食品經營者以及消費者之間被信息鴻溝割裂為三個孤立主體，終導致對冷鏈食品的安全監管目標落空。

　　三是日常監管缺失。根據法律授權對食品安全進行監管的機構進行的食品監督管理活動，其終目的在于保護消費者合法權益，為社會公眾提供安全可靠的食品，以此維護公共健康和安全。但遺憾的是，如中國制冷學會副理事長兼冷藏凍結委員會主任劉長永所言，目前我國“食品冷鏈缺少監管措施”，我國冷鏈食品的日常監管存在著較多的真空與漏洞，維護公共健康和安全的監管目標在冷鏈食品監管中還難以完全實現。